Sut y gall llywodraethau datganoledig gyflawni polisïau unigryw?
Nid yw’r ffaith bod gan lywodraeth y pŵer i wneud rhywbeth yn golygu y gall ei wneud mewn gwirionedd. Felly beth sy’n gwneud y gwahaniaeth?
Gwnaethom archwilio’r cwestiwn hwn mewn erthygl a gyhoeddwyd yn ddiweddar a ysgrifennwyd gennym gyda Steve Martin. Mae’r cwestiwn yn bwysig oherwydd bod llunio polisïau a’r gyfraith yn cymryd amser, arian a sylw llunwyr polisïau – ac os ydych chi’n defnyddio’r adnoddau hynny wrth geisio gwneud rhywbeth na fydd yn llwyddo, ni allwch eu defnyddio i wneud rhywbeth a fydd yn ei wneud. Mae’n gwestiwn arbennig o bwysig i lywodraeth fel Llywodraeth Cymru, sydd â haenau o lywodraeth uwch ei phen – Llywodraeth y DU a, gynt, yr UE – a allai gyfyngu ar yr hyn y gall ei wneud.
Rhoddwyd ystyriaeth i’r cwestiwn trwy edrych ar ddwy astudiaeth achos o lunio polisïau Llywodraeth Cymru o ganol 2010au. Roedd yr astudiaeth gyntaf yn ymwneud â diwygiadau i ddeddfwriaeth digartrefedd a roddodd ddyletswydd newydd ar gynghorau i helpu pobl a oedd dan fygythiad o ddigartrefedd i gadw eu cartrefi. Gwelwyd hwn fel diwygiad eithaf llwyddiannus a bu’n fodel ar gyfer deddfwriaeth debyg yn Lloegr. Yr ail astudiaeth oedd Isafswm Prisiau Uned (MUP) ar gyfer alcohol – pris fesul uned alcohol na ellid gwerthu diod yn gyfreithiol oddi tano. Mae tystiolaeth y gall hyn leihau yfed problemus trwy godi pris y diodydd alcoholig rhataf, ac mewn gwirionedd fe’i cyflwynwyd yng Nghymru yn 2020. Ond edrychodd ein hastudiaeth ar yr ymgais gyntaf i’w gyflwyno, yn 2014 – 15, rhywbeth na lwyddodd.
Y ffordd glasurol o edrych ar allu llywodraeth i wneud pethau yw yn nhermau’r pwerau cyfreithiol a’r offer polisi ffurfiol ac anffurfiol sydd ganddi. Yn y bôn, mae hyn yn golygu dau beth:
- Pa bethau y mae llywodraeth yn gyfrifol amdanynt? Mae hwn yn gwestiwn arbennig o bwysig i lywodraeth ddatganoledig fel Llywodraeth Cymru, y mae ei meysydd cyfrifoldeb yn gyfyngedig;
- Beth all llywodraeth ei wneud am y pethau y mae’n gyfrifol amdanynt – er enghraifft a all ddeddfu, codi a gwario arian, casglu a dosbarthu gwybodaeth, defnyddio ei staff a’i chyfarpar ei hun i gyflawni pethau, perswadio pobl eraill i wneud pethau, ac ati? Ac a all wneud y pethau hyn yn ôl ei ddymuniad, neu a oes angen iddo gael caniatâd gan lywodraeth uwch arall?
Dadleuwn er bod y dull hwn yn bwysig ac yn ddefnyddiol, mai dim ond rhan o’r stori yw ei hadrodd. Os defnyddiwch chi’r fframwaith hwn i edrych ar ein dau achos, dylai Llywodraeth Cymru fod yn gallu cyflawni’r ddau achos. Mae digartrefedd yn rhan o bolisi tai, a bwriad MUP oedd hybu iechyd y cyhoedd; ac mae tai ac iechyd wedi’u datganoli. Roedd y ddau achos yn gofyn am ddeddfwriaeth sylfaenol, y gallai’r Cynulliad (fel yr oedd bryd hynny) ei phasio, ac er na allai Llywodraeth Cymru ei hun weithredu’n uniongyrchol ychwaith, roedd ganddi berthnasoedd da â phobl eraill – cynghorau a sefydliadau trydydd sector – a allai weithredu felly. Felly pam y llwyddodd y naill a pham y methodd y llall?
Mae rhan hanfodol o’r ateb yn ymwneud â chyfalaf gwleidyddol a dilysrwydd Llywodraeth Cymru yng ngolwg gweithredwyr pwysig ym mhob achos. Nid oedd neb yn amau bod digartrefedd wedi’i ddatganoli. Nid oedd gan y diwygiadau ynghylch digartrefedd unrhyw oblygiadau uniongyrchol go iawn y tu allan i Gymru ac roedd yr holl weithredwyr arwyddocaol eraill a gymerodd ran – cynghorau a sefydliadau tai eraill – yn canolbwyntio eu gwaith ar lefel Cymru. Roedd Llywodraeth Cymru wedi meithrin perthnasoedd hirsefydlog gyda nhw ac wedi darparu’r fframwaith cyfreithiol, a llawer o’r cyllid, ar gyfer eu gwaith. O ganlyniad, roeddent yn derbyn bod gan Lywodraeth Cymru’r pŵer i lunio polisïau ynghylch digartrefedd ac roeddent yn cydnabod ei bod er budd iddyn nhw (a’u defnyddwyr gwasanaeth) weithio gyda’r Llywodraeth.
Roedd mater yr MUP yn wahanol. Roedd gan Lywodraeth Cymru berthynas dda ag elusennau alcohol, cyrff iechyd, academyddion a chynghorau, ac roedd pob un ohonynt yn rhannu ei dull o yfed problemus yn fras ac yn cefnogi’r MUP. Ond nid oedd ganddo’r un cysylltiadau â phrif gynhyrchwyr a manwerthwyr alcohol. Roedd y rhain wedi gwrthwynebu MUP yn gyson oherwydd eu bod yn credu y byddai’n niweidio eu gwerthiant a’u modelau busnes: pan basiodd Senedd yr Alban ddeddfwriaeth MUP fe wnaethant ei herio o dan (ar y pryd) gyfraith cystadleuaeth yr UE ac roedd hyn yn dal i fynd trwy’r llysoedd ar adeg ein hachos ni. Yn bwysig, roedd y busnesau hyn yn gweithredu ar raddfa’r DU neu ryngwladol ac roedd eu ffocws gwleidyddol ar y lefelau hynny o lywodraeth. Roedd hyn yn bwysig yn achos Cymru oherwydd bod Llywodraeth y DU yn tueddu i weld problem yfed yn fater nad oedd yn ymwneud ag iechyd y cyhoedd, ond â throsedd, anhrefn a thrwyddedu – ac nid yw’r meysydd polisi hynny wedi cael eu datganoli.
Felly pan gyhoeddodd Llywodraeth y DU, wrth i Gymru ddatblygu ei chynlluniau ar gyfer MUP, ei bod yn credu bod MUP y tu hwnt i bwerau datganoledig Llywodraeth Cymru, ac y byddai’n herio unrhyw ddeddfwriaeth yng Nghymru, roedd yn rhaid i Weinidogion Cymru benderfynu a ddylid bwrw ymlaen â’i chynlluniau. Roedd yr her i gyfraith yr Alban heb ei phenderfynu eto (yn y pen draw, methodd yr her), a byddai ymladd Llywodraeth y DU yn Goruchaf Lys y DU yn cymryd llawer o amser, arian a gallu ychwanegol. Penderfynodd Llywodraeth Cymru na allai gyfiawnhau’r costau ychwanegol ar gyfer canlyniad ansicr, a chafodd cynlluniau’r MUP eu gollwng, am y tro.
Credwn fod y gwahaniaeth sylfaenol rhwng ein hachosion yn deillio o hyn: yn achos diwygio digartrefedd, roedd gan Lywodraeth Cymru lawer o gyfalaf gwleidyddol gyda’r holl brif weithredwyr, ac roeddent yn derbyn mai hwn oedd yr awdurdod dilys yn y maes polisi. Yn achos MUP, roedd gan Lywodraeth Cymru lawer o gyfalaf gwleidyddol gyda rhai o’r gweithredwyr, a dderbyniodd ei ddilysrwydd, ond roedd eraill – chwaraewyr mawr y diwydiant a Llywodraeth y DU – yn barod i herio ei ddilysrwydd mewn ffordd a allai wneud y polisi yn annerbyniol o gostus.
Mae ein hymchwil yn codi cwestiynau eraill – yn fwyaf amlwg, sut y llwyddodd Cymru yn ddiweddarach i gyflwyno MUP. Ond credwn mai ei brif fewnwelediad i lunwyr polisïau yw bod angen i benderfyniadau ynghylch dilyn polisïau ystyried nid yn unig pa bwerau a ysgogiadau ffurfiol ac anffurfiol sydd ar gael, ond sut y gallai rhyngweithio rhyngddynt, a strategaethau partïon eraill sydd â diddordeb, effeithio ar y siawns y bydd polisïau yn llwyddo.
Mae ein herthygl How can subnational governments develop and deliver distinctive policy agendas? bellach wedi’i gyhoeddi ar-lein gan International Review of Administrative Sciences. Mae’n erthygl Mynediad Agored ac mae ar gael yn rhad ac am ddim. Rydym wedi archwilio themâu cysylltiedig mewn erthyglau yn Policy & Politics ac yn The Political Quarterly : mae angen tanysgrifiad ar gyfer y rhain ond gellir cyrchu fersiynau cyn cyhoeddi am ddim yn ystorfa ORCA Prifysgol Caerdydd, yma ac yma . Roedd adroddiad ar gyfer WCPP hefyd yn nodi rhai argymhellion ymarferol a ddeilliodd o’n hymchwil.