Sut y gall llywodraethau is-genedlaethol, bychan eu tiriogaethau, wneud y gorau o’u sefyllfa? Mae llywodraethau is-genedlaethol megis y rhai datganoledig yn y deyrnas hon yn cyfuno nifer o gyfleoedd a chyfyngiadau’r llywodraethau lleol a gwladol maen nhw rhyngddynt. Mae gyda nhw rai cyfrifoldebau ac adnoddau gwladol eu math megis awdurdod deddfwriaethol a phwerau ariannu, er bod yr adnoddau hynny wedi’u cyfyngu gan eu statws israddol. Ar y llaw arall, gan fod eu tiriogaethau’n gymharol fychan (mae yn yr Alban 5.5 miliwn o bobl a 32 awdurdod lleol ac mae yng Nghymru ychydig dros 3 miliwn a 22 awdurdod lleol), gallai fod modd iddyn nhw feithrin cysylltiadau ‘llywodraeth leol’ ag amrywiaeth helaeth o gylchoedd lleol.
Fyddai hynny’n eu galluogi i weithredu mewn ffordd wahanol, felly? Yn benodol, oes rhywbeth am eu cyfuniad o bwerau, eu hadnoddau ffurfiol (cyfyngedig) a’u sefyllfaoedd a allai effeithio ar eu gallu i weithredu yn ôl egwyddorion meta-lywodraethant – sefydlu a rheoli rhwydweithiau polisïau?
Mewn erthygl am bolisïau a gwleidyddiaeth yn ddiweddar, ystyrion ni’r cwestiwn hwnnw trwy astudio datblygiad deddfau digartrefedd Cymru. Er bod Llywodraeth Cymru wedi bod yn llunio strategaethau lleddfu digartrefedd bron ers dechrau datganoli ym 1999, doedd dim llawer y gallai ei wneud i newid fframwaith San Steffan ar gyfer gwasanaethau statudol. Newidiodd hynny yn 2011 pan roddwyd hawl i’r Cynulliad Cenedlaethol ddeddfu ynghylch materion wedi’u datganoli. Bron yn syth, dechreuodd Llywodraeth Cymru lunio Deddf Tai 2014. Mae’r ddeddf honno, sy’n pwysleisio camau osgoi digartrefedd, wedi cwtogi ar nifer y bobl sy’n colli eu cartrefi yng Nghymru a sbarduno deddfau tebyg yn San Steffan.
Dangosodd ein hymchwil y byddai rhwydweithiau polisïau cryf iawn sy’n cwmpasu’r trydydd sector, awdurdodau lleol a grwpiau Llywodraeth Cymru yn hanfodol ynglŷn â helpu pawb i ddeall amryw broblemau ac atebion wrth ddiwygio polisïau lleddfu digartrefedd. Roedd y rhwydweithiau wedi’u meithrin a’u cynnal dros gyfnod hir gan swyddogion a gweinidogion Llywodraeth Cymru ac, i ddeall sut y gwnaethon nhw hynny, defnyddion ni ddadansoddiad Eva Sørensen a Jacob Torfing o feta-lywodraethant. Maen nhw wedi didoli’r syniad yn ôl pedwar categori: llunio’r rhwydwaith a llywio ei nodau a’i fframwaith (categorïau datblygu lle y byddwch chi’n canolbwyntio ar lunio’r rhyngweithio yn hytrach na chymryd rhan ynddo) a rheoli’r rhwydwaith a chymryd rhan ynddo (categorïau gweithredu). At hynny, mae Sørensen a Torfing yn awgrymu bod grwpiau ac unigolion gwladol mewn sefyllfa well i fod yn feta-lywodraethwyr am fod gyda nhw adnoddau ehangach a chryfach i atgyfnerthu eu hawdurdod, er bod modd i unrhyw gylch neu unigolyn a chanddo’r adnoddau angenrheidiol weithredu’n llywodraethwr o’r fath.
Mae canlyniadau ein hymchwil yn cyd-fynd â’r honiad: mae Llywodraeth Cymru yn bwysig iawn o ran ariannu gwasanaethau i bobl ddigartref (mudiadau gwirfoddol a grwpiau llywodraeth leol a gynrychiolwyd yn y rhwydweithiau sy’n rhoi rhan helaeth o’r rheiny) a dim ond y llywodraeth allai sefydlu’r deddfau oedd yn hanfodol ar gyfer diwygio sylfaenol. Yn wir, wrth i Lywodraeth Cymru gael gafael ar ragor o adnoddau, daeth i’r amlwg bod grwpiau eraill wedi gweld y byddai’n fwyfwy pwysig iddyn nhw gymryd rhan yn ei rhwydweithiau er mwyn cael dylanwadu ar yr hyn y byddai’r adnoddau hynny yn ei hwyluso. Fe welon ni nad oedd ffiniau categorïau meta-lywodraethant yn eglur yn y rhwydweithiau, fodd bynnag.
Mae’r categorïau hynny’n rhai delfrydol, wrth reswm, ac mae Sørensen a Torfing yn awgrymu mai cyfuniad o ddulliau yng ngwahanol rannau gweithredu’r rhwydwaith a allai fod yn fwyaf effeithiol. Yn ein hachos ni, fodd bynnag, gwelon ni fod rhai dulliau ar waith yr un pryd ac y byddai modd defnyddio sawl dull mewn mwy nag un categori. Daeth y gwahaniaeth rhwng categorïau datblygu a gweithredu yn arbennig o amwys: byddai swyddogion yn llunio, yn llywio ac yn rheoli’r rhwydweithiau yr un pryd, yn ogystal â chymryd rhan ynddynt, gan gyflawni rolau llywodraethwyr a chyfranogwyr fel ei gilydd. Cylch bychan o swyddogion wnaeth hynny: dim ond tri swyddog oedd yn nhîm polisi digartrefedd Llywodraeth Cymru sy’n gyfrifol am lywodraethu’r rhwydweithiau’n feunyddiol, ac nid swyddogion uchelradd oedd y rheiny, chwaith. Mae hynny’n groes i egwyddorion Sørensen a Torfing, sy’n awgrymu bod medrau swyddogion polisïau uwch eu statws yn debygol o fod yn well o ran meta-lywodraethant.
Yn y bôn, felly, gwelon ni fod manteision cryf gan Lywodraeth Cymru ym maes meta-lywodraethant o achos ei hadnoddau ffurfiol, a defnyddiodd bob un o’r pedwar categori llywodraethu sydd wedi’u pennu gan Sørensen a Torfing. Gwnaeth hynny mewn ffyrdd nad oedden nhw wedi’u disgrifio yn y deunydd cyfredol, fodd bynnag, yn arbennig tuedd swyddogion cymharol is i ysgwyddo rôl llywodraethwr a chyfranogwr. Yng Nghymru, roedd y ‘cadwyni’ a gysylltai’r llunio polisïau â’r gweithredu yn eithaf byr, a dim ond ychydig o gylchoedd ac unigolion oedd yn ymwneud â’r prosesau hynny. O ganlyniad, roedd sawl cylch ac unigolyn yn ymwneud â’r llunio a’r gweithredu fel ei gilydd – yn y llywodraeth yn ogystal â’r tu allan iddi.
Byddai’n ddefnyddiol edrych ar achosion eraill a llywodraethau is-genedlaethol eraill, fodd bynnag, i weld pa gasgliadau allai ddeillio o’r astudio. Yn y cyfamser, mae’n hymchwil yn awgrymu y gall ehangder a sefyllfa llywodraeth effeithio ar ei ffordd o reoli rhwydweithiau – ac ar y rhai sy’n ymwneud â’r rheoli.