Rhyddhau pŵer caffael cyhoeddus

O ystyried y pwysau sydd ar gyllidebau, mae’n ddealladwy bod y ffocws yn aml ar gaffael gwasanaethau cyhoeddus am y gost isaf sy’n bosibl. Ond mae cydnabyddiaeth gynyddol o’r cyfleoedd i ddefnyddio caffael cyhoeddus mewn modd mwy creadigol er mwyn hybu arloesedd ac amrywiaeth o ddibenion cymdeithasol ehangach.  Yng Nghymru rydym ni’n gwario tua £6 biliwn y flwyddyn ar gaffael cyhoeddus, sef tua degfed ran o’r holl weithgarwch economaidd, a bu galwadau cynyddol am harneisio pŵer y gwariant hwn er mwyn cyflawni amcanion amgylcheddol, hyrwyddo cwmnïau lleol a sbarduno arloesedd. Mae hyn yn codi cwestiynau pwysig ynghylch yr hyn rydym ni’n dymuno ei gyflawni trwy gaffael cyhoeddus, yn ogystal â’r ffactorau sy’n atal hynny rhag digwydd.

Yn ddiweddar cyhoeddodd Canolfan Polisi Cyhoeddus Cymru ddau adroddiad yn galw am  ddulliau cynaliadwy o ymdrin â chaffael cyhoeddus sy’n mwyafu gwerth cyhoeddus.  Yn y blog hwn rydym ni’n mynd ati i grynhoi rhai o’r gwersi a ddysgwyd yn sgîl y llenyddiaeth gynyddol ynghylch sut gall y sector cyhoeddus ddefnyddio’i bŵer gwario i hybu arloesedd a mynd i’r afael â rhai o’r heriau economaidd a chymdeithasol mwyaf brys.

Fel mae Mariana Mazzucato yn egluro’n rymus yn ei llyfr The Entrepreneurial State, mae’r Wladwriaeth yn creu marchnadoedd “ac mae ei gallu i fentro a chymryd siawns yn hanfodol os yw economïau i dyfu mewn modd sy’n flaengar ar lefel fyd-eang”.  Un o oblygiadau hynny yw bod angen i lywodraethau ddod yn fwy medrus wrth ddefnyddio caffael i annog arloesedd sy’n sbarduno gweithgarwch economaidd newydd a chanlyniadau gwell i’r rhai sy’n dibynnu ar wasanaethau cyhoeddus.

Yn fras, arloesedd yw cyflwyno cynnyrch neu wasanaethau newydd neu well. Gall ddarparu cyfleoedd ar gyfer arbedion cost, cynhyrchu gweithgaredd economaidd newydd, a/neu wella gwasanaethau. Ein ffocws yma yw sut gallai caffael cyhoeddus gryfhau datblygiad cynnyrch neu wasanaethau newydd neu well. Un o’r dadleuon cryf sy’n cael eu cynnig o blaid hybu arloesedd trwy gaffael yw’r posibiliadau ar gyfer sbarduno economi fwy arloesol; un sy’n gallu cefnogi swyddi o ansawdd uwch am gyflog uwch. Un arall yw’r awgrym bod modd i’r sector cyhoeddus wireddu enillion effeithlonrwydd trwy arloesedd a hybu lefelau cynhyrchiant uwch. Yn yr un modd, trwy ei alluoedd arweinyddiaeth, gall y sector cyhoeddus greu marchnadoedd newydd ar gyfer nwyddau a gwasanaethau na fyddai’r sector preifat o reidrwydd yn eu cyflwyno ei hun. Yng Nghymru, enghraifft dda yw ymrwymiad Llywodraeth Cymru i greu cymdeithas garbon isel.

Mae goresgyn y rhwystrau i hybu caffael er arloesedd yn galw am newid sefydliadol yn hytrach nag atebion technegol. Mae tair nodwedd amlwg:

  • Yr angen am arweinyddiaeth effeithiol. Mae arferion caffael yn cychwyn ar y brig, ac mae’n hanfodol bod gwleidyddion arweiniol ac uwch-reolwyr yn dangos eu cefnogaeth i ddulliau gweithredu sy’n ysgogi arloesedd.
  • Eglurder pwrpas. Ochr yn ochr ag arweinyddiaeth mae rhaid i ni fod yn eglur ynghylch y canlyniadau rydym am eu cyflawni. Gall canolbwyntio ar fanylebau swyddogaethol (yn hytrach na rhai technegol) fod o gymorth. Mewn cyferbyniad, gall gwahoddiadau tendro sydd â diffiniad cul gyfyngu ar y cyfleoedd i ddarparwyr arloesi.
  • Annog gwerthfawrogiad o risg. Un feirniadaeth hir-sefydlog ar arferion caffael traddodiadol yw bod yr awydd i leiafu risgiau yn arwain at ddiwylliant o gydymffurfio – sy’n cael ei grynhoi yn y dywediad apocryffaidd ‘na chollodd neb ei swydd erioed am brynu IBM’. Mae’n bwysig bod y sector cyhoeddus yn gwella o ran rhoi cyfle i staff gymryd risgiau priodol, gan wybod na fydd pob un o’r rhain yn dod â budd.

Yn achos llawer o awdurdodau lleol, gwyddom fod pwysau beunyddiol y gwaith yn cyfyngu ar y cyfleoedd i feddwl yn fwy strategol am amcanion tymor hwy. Hefyd gall (an)allu cwmnïau lleol i ymateb i fanylebau mwy arloesol lesteirio ymdrechion i hybu arloesedd. Mae hyn yn ategu’r angen am arweiniad ac eglurder pwrpas. Mae dulliau gweithredu llwyddiannus wedi’u seilio yn y cyd-destun lleol ac yn ymarferol o ran eu dyheadau (cychwynnol) – ffocws y cwestiynau allweddol y mae’n rhaid rhoi sylw iddynt yw arloesedd ar gyfer beth ac arloesedd gan bwy. Yna gall gweithwyr caffael cyhoeddus sicrhau cydbwysedd rhwng awydd i gefnogi cyflenwyr lleol, sy’n cystadlu ag annog cyflwyno cynnyrch neu wasanaethau mwy arloesol.

A dyma, mewn gwirionedd, yw un o’r heriau go iawn i’r rhai sydd am sbarduno arloesedd trwy gaffael cyhoeddus – yng Nghymru ac mewn mannau eraill. Ai ein nod yw hybu cynnyrch a gwasanaethau arloesol er budd y trigolion, neu sbarduno capasiti arloesol cwmnïau lleol a’r economi leol? Mewn byd delfrydol byddai’r ddau beth yn bosibl, ond mewn gwirionedd bydd angen cyfaddawdu weithiau. Her arall yw bod gweithgareddau caffael yn aml yn ddarniog. Rhaid sicrhau cyfle i fyrddau iechyd, awdurdodau lleol ac eraill gydweithio er mwyn sicrhau gwerth gwell a sbarduno arloesedd trwy gaffael ar y cyd. Fodd bynnag, mae llawer o arbrofion cyffrous ar waith hefyd mewn sefydliadau sydd â chyllidebau caffael bychain.

Mae’r dystiolaeth ynghylch defnyddio caffael cyhoeddus i sbarduno arloesedd yn cynyddu, yn arbennig yn achos gwasanaethau (yn hytrach na nwyddau). Gall polisïau caffael cadarnhaol helpu cwmnïau i ennill contractau yn y dyfodol gan gleientiaid sector preifat yn ogystal â rhai sector cyhoeddus (Edler et al, 2011) ac mae tystiolaeth o Sweden yn awgrymu bod modd cyflawni hynny heb effeithiau niweidiol ar gydweithio a chystadleuaeth.

Tystiolaeth gymysg sydd ynghylch ai cwmnïau bach neu rai mwy yw’r rhai mwyaf tebygol o ymateb i bolisïau caffael sy’n ceisio hybu arloesedd. Ond mae rhai astudiaethau’n awgrymu eu bod yn cael effaith fwy trawiadol ar gwmnïau bach, a gallai hynny fod yn bwysig yng Nghymru. Mae Aschhoff a Sofka (2008), er enghraifft, yn dod i’r casgliad bod caffael cyhoeddus yn cael yr effaith uniongyrchol fwyaf ar allbwn arloesedd os yw cwmnïau bychain – yn enwedig mewn rhanbarthau sy’n wynebu her economaidd – yn ymwybodol ohonynt ac mae’r ymarferiad caffael ei hun wedi’i lunio mewn modd sy’n cydnabod sgiliau, adnoddau a phrofiad mwy cyfyngedig cwmnïau bach.

Mae tystiolaeth gynyddol, felly, bod caffael cyhoeddus yn gallu sbarduno arloesedd, ac mae amrywiaeth o arferion a mentrau clodwiw eisoes ar waith. Yn rhy aml, fodd bynnag, mae diffyg ymwybyddiaeth o hyd o’r hyn mae eraill yn ei wneud, a chyfleoedd cyfyngedig i rannu profiadau. Rhaid i ganfod ffyrdd o ddysgu oddi wrth ein gilydd ac annog gweithredu mwy cydlynus ar y cyd fod ar frig y rhestr o gamau gweithredu ar gyfer y rhai sy’n awyddus i ryddhau pŵer caffael cyhoeddus er mwyn datblygu mwy o gapasiti arloesedd yng Nghymru.