Rheoli perthnasau amryfath traws-lywodraethol

Mae’r ‘darn meddwl’ hwn yn adeiladu ar fy nghyflwyniad diweddar i seminar ar gyfer uwch swyddogion a gynhaliwyd gan Ganolfan Polisi Cyhoeddus Cymru, oedd yn edrych ar fater dyrys gwaith traws-lywodraethol.  Nid adolygiad academaidd yw hwn, ac rwy’n fwriadol heb ei lethu â llawer o gyfeiriadau academaidd.  Yn lle hynny, yr wyf yn tynnu ar syniadau ymarferol, diddorol sy’n ysbrydoli, yr wyf wedi dod ar eu traws yn ystod blynyddoedd lawer o ymgysylltu â gwasanaethau cyhoeddus, yn y Deyrnas Unedig ac yn rhyngwladol.

Fframwaith damcaniaethol sydd wedi bod yn arbennig o ddefnyddiol i mi yw theori parthau (gweler isod).  Mae’n amlygu’r gwahaniaethau rhwng y ‘parth polisi’, ‘y parth rheoli’ a’r ‘parth gwasanaeth’ – o ran gwerthoedd a ffyrdd o weithio.  Mae hyn yn bwysig i drafodaethau am waith traws-lywodraethol oherwydd bod llawer o’r ‘problemau mawr drwg’ i’w canfod yn y parth gwasanaeth/proffesiynol.  Meysydd fel amddiffyn cymdeithasol, addysg a iechyd sy’n cyfrif am ryw ddwy ran o dair o’r gwariant, a chyfran debyg o’r gweithlu sector cyhoeddus, ar draws y gwledydd G7. Ac maent yn cael eu nodweddu gan amlygrwydd proffesiynau – meddygon, nyrsys, gweithwyr cymdeithasol ac athrawon yn ogystal â llu o grwpiau proffesiynol eraill llai o faint ym meysydd trefn ac amddiffyn y cyhoedd, amddiffyniad a gweinyddiaeth gyhoeddus. Gall heriau gwaith traws-lywodraethol edrych yn wahanol iawn yn rheng flaen y gwasanaethau hyn i’r hyn ydynt yn y parthau polisi a rheoli.

Mae theori parthau hefyd yn ein helpu i ddeall problemau o fewn a rhwng sefydliadau.  Oddi mewn i unrhyw sefydliad unigol gwasanaeth cyhoeddus mae’n debygol y bydd problemau gyda chyfathrebu, cydgysylltu a gwrthdaro ar draws ffiniau parthau.

Mae effaith ddeuol ddiddorol i’r parthau rhwng sefydliadau.  Gall cyfathrebu oddi mewn i un parth ar draws sefydliadau lluosog fod yn gymharol hawdd – oherwydd bod y parthau’n gweithio mewn ffyrdd tebyg. Yn wir, mae llawer o rwydweithiau a chysylltiadau yn aml yn bodoli eisoes ar draws ffiniau sefydliadol ar lefel pob parth. Gall hyn fod yn gadarnhaol, a chaniatáu i syniadau a chydgysylltu ymledu.

Fodd bynnag, gall cyfathrebu a chydgysylltu ar draws ffiniau parthau atgyfnerthu ffiniau sefydliadol pan roddir y rôl arweiniol yn y gwaith o reoli perthnasoedd trawsbynciol i barthau gwahanol mewn gwahanol sefydliadau.

O broblemau i atebion

Ffynhonnell arall ar gyfer ffyrdd buddiol o fynd ati gyda gwaith traws-lywodraethol, sydd wedi mynd rhywfaint allan o ffasiwn yn y blynyddoedd diwethaf, yw datblygiad sefydliadol (OD).

Roedd arloeswyr OD yn y 1960au am esbonio a newid cymdeithas a sefydliadau. Bu un o sylfaenwyr enwocaf OD, Kurt Lewin, yn ymdrin â phroblemau cymdeithasol a sefydliadol – gan gynnwys tensiynau hiliol yn UDA wedi’r ail ryfel byd.

Datblygwyd llawer o syniadau a thechnegau OD i fynd i’r afael â rheoli gwrthdaro fertigol a llorweddol oddi mewn i unedau sefydliadol a rhyngddynt.  Roedd OD cynnar yn amlygu gwirionedd digon syml – mae’r angen am rannu llafur ac arbenigo yn anochel yn arwain at broblemau cydgysylltu ac integreiddio. Weithiau roedd hierarchaethau rheoli yn ddigon i gyflawni’r canlyniadau a ddymunid, ond pan na fydd hynny’n ddigonol, rhaid cael dulliau eraill. Mae hyn yn arbennig o wir ar draws ffiniau rhwng sefydliadau y mae angen iddynt gydgysylltu i greu gwerth (boed hynny yn y sector cyhoeddus, y sector preifat neu’r trydydd sector).

Roedd ymarfer OD yn dibynnu’n drwm ar dystiolaeth – un enw ar hynny heddiw yw rheolaeth seiliedig ar dystiolaeth.  Roedd yn pwysleisio bod cyflawni integreiddio yn galw am ddiagnosis, dylunio, cynllunio gweithredu, gweithredu a hefyd (yn ôl at y dystiolaeth) gwerthuso mesurau i gyflawni gwell integreiddio. Nid proses linol oedd hon o reidrwydd, ond roedd angen i bob un o’r elfennau uchod fod yn eu lle.

Esblygodd llawer o dechnegau cynnar i gyflawni’r uchod – yn arbennig ar gyfer y camau cynllunio a gweithredu, er enghraifft:

• ‘Labordai’ lle roedd gweithredwyr o wahanol unedau sefydliadol yn cwrdd ac yn trafod eu gwahaniaethau (gan ddefnyddio data o’r diagnosis).
• Adborth arolwg i reolwyr o wahanol grwpiau ynghylch y problemau
• Penodi pobl sy’n gyfrifol am gydlynu llorweddol a chyfathrebu, gan gynnwys unigolion, timau a dulliau rheoli ‘matrics’.
• Technegau datrys gwrthdaro
• Syniadau fel “dadansoddiad maes grym” Lewin a’i syniadau am ”rewi-dadrewi-ailrewi” perthnasoedd a systemau sefydliadol.

Yn ddiweddarach, yn y 1970au a’r 80au, cynhyrchodd OD lawer mwy o ddulliau gweithredu a thechnegau, er i’r term ‘datblygiad sefydliadol’ fynd allan o ffasiwn yn raddol.   Tyfodd syniadau fel ‘dadansoddi systemau’, gwerthoedd a rheoli diwylliant i gyd o’r gwreiddiau OD.

Mae un dechneg yr wyf wedi’i defnyddio ac wedi cael ei bod yn arbennig o ddefnyddiol yn haeddu sylw – strwythurau dysgu cyfochrog. Mae’r rhain yn golygu creu timau traws-sefydliadol o “dafell” groeslinol (er enghraifft, gan gynnwys pobl o bob un o’r tri pharth) sydd wedi’u sefydlu i fynd i’r afael â phroblem benodol. Maent yn cael eu sefydlu’n fwriadol i fod yn wahanol o ran gwerthoedd, dulliau gweithredu a diwylliant i’r sefydliadau y maent wedi deillio ohonynt, a hynny er mwyn datblygu atebion arloesol.

Dyna’r rhan ‘hawdd’ – sicrhau cynllun clir a phroses ar gyfer cyflwyno’r camau arloesi a’u cynnwys yn y strwythurau gwreiddiol yw’r rhan anodd.  Yr allwedd yma fel arfer yw rhyw fath o weithredu arbrofol i roi cynnig ar arloesi cyn gweithredu ar draws y ‘system gyfan’. (Mae llawer gormod o newidiadau yn y sector cyhoeddus yn hepgor y cam hwn yn gyfan gwbl, neu’n methu gwerthuso a dysgu oddi wrtho’n briodol.)

Rheoli perthnasoedd amrywiol

Un o’r problemau mae sefydliadau modern – o bob math – yn ei wynebu yw bod ganddyn nhw lefel uchel o wahaniaethu mewnol, a llawer iawn o berthnasoedd allanol i’w rheoli.  Mae hyn yn golygu bod rhaid i reolwyr ar bob lefel, ond yn arbennig ar y brig, fod yn stiwardiaid ar bob math o wahanol berthnasoedd o fewn y sefydliad a rhwng gwahanol sefydliadau.

Profiad ffurfiannol pwysig yn fy ffordd i o feddwl oedd gweithio ar asiantaethau gweithredol neu’r ‘Camau Nesaf’ yn y llywodraeth ganolog yn y 1990au, a chyda nhw hefyd weithiau.  Dechreuodd y rhaglen o sefydlu asiantaethau oddi mewn i’r gwasanaeth sifil yn y Deyrnas Unedig yn 1988 gydag adroddiad y ‘Camau Nesaf’, fel y’i gelwid, ac yn fuan esblygodd yn newid strwythurol pwysig.  Yn ei anterth roedd tua 80% o weision sifil yn gweithio mewn mwy na 140 o’r cyfryw asiantaethau.

Un o’r problemau a wynebwyd gennym oedd bod adrannau’r llywodraeth ganolog yn aml nid yn unig yn cynnwys llu o asiantaethau yn y pen draw (ar un adeg roedd gan Weinyddiaeth Amddiffyn y Deyrnas Unedig tua 40) ond hefyd lawer o berthnasoedd eraill rhwng sefydliadau – cwangos, partneriaid, cyflenwyr, gwasanaethau allanol, ac ati.

Treuliais amser hefyd yn darllen y llenyddiaeth ar reoli corfforaethau amrywiol a hefyd ar bartneriaethau sector preifat er mwyn ceisio deall y problemau roedd hyn yn eu creu, ac un wers allweddol a ddysgais oedd bod angen ceisio, o leiaf, symleiddio’r amrywiol berthnasoedd hyn.  Roedd yn amlwg o ran o’r llenyddiaeth sector preifat fod agwedd ‘un maint i bawb’ fel arfer yn drychinebus, ond bod hynny hefyd yn wir am agwedd ‘gadael i fil o flodau flodeuo’.  Yn syml, ni allai rheolaeth strategol a rheolwyr ymdopi â gormod o berthnasoedd oedd yn rhy amrywiol.

Un ateb oedd cael set gyfyngedig o dempledi safonol ar gyfer perthnasoedd fel ei bod yn glir pa rai sy’n ffitio, yn fras, i ba flwch.  Mae rheolwyr sy’n gorfod delio gyda pherthynas benodol yn gwybod i ba dempled mae’n ffitio, ac felly gallant amgyffred yn gynt â beth maen nhw’n delio.

Er fy mod yn ymwybodol o gynigion penodol cyfyngedig i ddatblygu dull gweithredu o’r fath, mae’n ddiddorol ei fod weithiau’n ymddangos fel petai wedi ‘codi’ yn syml o ymarfer beth bynnag.  Felly aeth y Weinyddiaeth Amddiffyn, er enghraifft, ati i symleiddio llawer iawn ar ei ‘phroblem’ asiantaeth, trwy gyfuno asiantaethau tebyg.

Rheoli ymaddasol

Un o’r pethau sydd wedi bod o ddiddordeb mawr i mi – ac sydd â photensial mawr wrth feddwl am lywodraethu trawsbynciol – yw sut gall rheolwyr unigol newid ac addasu’n gyflym i ffyrdd gwahanol o weithio, yn dibynnu ar eu cyd-destun. Gadewch i mi roi rhai enghreifftiau.

Rheoli Newidiadau i Barthau

Wrth sôn am theori parthau bydda i’n aml yn rhoi’r enghreifftiau (sydd ddim mor) damcaniaethol am uwch-reolwr yn adran gwasanaethau plant awdurdod lleol.

Yn y bore gallai ef neu hi fod yn mynychu’r Tîm Uwch-reoli (parth rheoli) ac yn ymddwyn mewn ffordd reolaethol briodol (hierarchaidd, gyda ffocws ar effeithlonrwydd, ac ati). Mae defnyddwyr gwasanaeth yn gwsmeriaid.

Yn y prynhawn gallai fod yn mynychu cynhadledd broffesiynol ar amddiffyn plant (parth gwasanaeth/proffesiynol) a drefnwyd gan gymdeithas broffesiynol. Yma mae’n ymddwyn fel cydweithiwr proffesiynol -– mae rolau hierarchaidd yn llai pwysig, arbenigedd yw’r elfen allweddol, colegoldeb yw’r norm.  Mae defnyddwyr gwasanaeth yn gleientiaid.

Gyda’r hwyr gallai fod angen iddo/iddi fynychu cyfarfod gyda Chynghorwyr lleol (parth polisi) lle bydd y normau’n ymwneud â bargeinio, cydsyniad, ffurfio cynghreiriau a chyd-drafod.  Mae defnyddwyr gwasanaeth yn ddinasyddion.

Yr hyn sy’n ddiddorol yw pa mor hwylus mae rheolwyr da yn llithro rhwng gwahanol swyddogaethau, tra bod y rhai gwael yn methu gwneud hynny.

Rheoli mewn Cyd-destun Sefyllfaol

Mae enghraifft arall hynod ddiddorol i’w gweld mewn rhai canghennau o’r lluoedd arfog – yn arbennig lluoedd arbennig fel yr SAS neu Dimau ‘Seal’ yr UD, a hefyd yng Ngwylwyr y Glannau yn yr UD.

Yn yr holl enghreifftiau hyn mae yna ddwy ffordd sylfaenol o weithredu – un ar gyfer y cyfnod cynllunio gweithredu ac un ar gyfer y cam gweithredu.

Yn ystod y cyfnod cynllunio bydd uned SAS, Seal neu gwch Gwylwyr y Glannau o’r UD fwy na thebyg yn cynnwys pawb sydd i fod i gymryd rhan mewn trafodaeth gymharol agored. Anogir mynegi barn a hyd yn oed anghytuno â phobl ar lefel uwch.  Mae pawb yn cael ei barchu fel rhywun a allai fod â safbwynt gwahanol ac arbenigedd i’w gyfrannu.

Unwaith y bydd gweithredu’n dechrau, fodd bynnag, mae’r unedau hyn yn mynd yn ôl i drefn gorchymyn a rheoli mwy traddodiadol i’r lluoedd arfog – does dim amser i drafod llawer yn ystod ymgyrch achub neu frwydr tân.

Yr hyn sy’n ddiddorol yw gallu’r timau hyn i newid, weithiau yn eithaf cyflym, rhwng dwy ‘weithdrefn safonol’ wahanol (SOP). Nid damwain yw hyn – mae’n rhan o gynllun y sefydliadau, ac mae’n un o’r prif resymau am eu llwyddiant.

Mae’r ddwy enghraifft hon – rheoli newidiadau parth a rheoli mewn cyd-destun sefyllfaol, ac mae llawer o rai eraill – yn dangos bod unigolion a rheolwyr mewn sefydliadau yn gallu newid, neu addasu, yn gymharol gyflym rhwng dulliau gweithredu, cyhyd â’u bod yn deall yn eglur beth yw’r gwahanol foddau a phryd maen nhw’n briodol.

Mewn rhywbeth arall a ddeilliodd o’r mudiad OD – gwerthoedd rheoli cystadleuol (CVM) – ceir trafodaeth helaeth ar y gwahanol rolau rheoli – sy’n aml yn gwrthdaro – ym mhob sefydliad oherwydd natur gyferbyniol gynhenid sefydliadau dynol.  Yn eu model nhw mae rôl y ‘cyfarwyddwr’ bron yn groes i rôl ‘mentor’, er enghraifft.  Ond mae’n rhaid i reolwyr wneud y ddau beth.

Mae cefnogwyr CVM yn dadlau bod rheolwyr eithaf da yn aml yn cadw at un dull gweithredu, p’un a yw’n effeithiol neu beidio. Weithiau mae ‘cyfarwyddyd’ yn gweithio, ac weithiau dyw e ddim.  Mae rheolwyr rhagorol mewn gwirionedd yn gwybod pryd i fod yn hyblyg ac addasu a defnyddio dulliau gwahanol. Ar y llaw arall, mae rheolwyr gwael iawn yn ceisio bod yn hyblyg ond yn defnyddio’r dulliau anghywir fel mater o drefn.

Mae deall yr angen am hyblygrwydd priodol, ac ymaddasu i wahanol sefyllfaoedd a rolau, yn debygol o fod yn ffactor llwyddiant allweddol ar gyfer rheolwyr, gweithwyr proffesiynol a gwneuthurwyr polisi wrth alluogi llywodraethu trawsbynciol.

Adeiladu tîm o dimau?

Mae’r set derfynol o syniadau yr wyf am sôn amdanynt unwaith eto yn dod o gyd-destun milwrol – y syniad o “dîm o dimau” a ddatblygwyd gan y Cadfridog Stanley McChrystal sy’n sôn am sut llwyddodd Tasglu Gweithrediadau Arbennig yr UD ar y Cyd i addasu i’r sefyllfa yn Irac er mwyn datrys problemau trawsbynciol mewn cyd-destun milwrol.

Roedd y Tasglu yn cynnwys amrywiol unedau gweithrediadau arbennig o bob rhan o luoedd arfog yr Unol Daleithiau, yn ogystal â gwybodaeth ac adnoddau eraill.  Er bod llawer o gydrannau unigol y Tasglu yn defnyddio’r math o weithredu tîm hyblyg a ddisgrifiais uchod, dyma’r hyn yr oedd McChrystal yn ei alw’n ‘orchymyn timau’ – h.y. hierarchaeth draddodiadol ‘gorchymyn a rheoli’ ar ben lliaws o dimau.

Mae McChrystal yn awgrymu bod y Tasglu fel y cyfryw eisoes wedi symud i ffwrdd oddi wrth hierarchaeth draddodiadol ‘Gorchymyn a rheoli’ syml  i ‘orchymyn timau’ (gweler isod)

Mae hyn yn cyfateb i’r sefyllfa mewn llawer o wasanaethau dynol sector cyhoeddus lle mae gweithio mewn tîm wedi dod yn gyffredin ond o fewn cyd-destun hierarchaethau gorchymyn cymharol draddodiadol (a atgyfnerthir weithiau gan anghenion atebolrwydd gwleidyddol).

Mae McChrystal yn awgrymu mai’r esblygiad nesaf fyddai symud o ‘orchymyn timau’ i ‘dîm o dimau’.

Mae’n cyflwyno pedair egwyddor a sbardunodd yr ymgais:

1. Ymddiriedaeth
2. Diben cyffredin
3. Ymwybyddiaeth a rennir
4. Gweithredu wedi’i rymuso

Yn fyr, roedd y rhain yn cynnwys:

1. Ymddiriedaeth, oedd yn golygu adeiladu pontydd ar draws timau. Gwnaed hyn mewn amrywiaeth o ffyrdd – lleoliadau tymor byr, cysgodi gwaith, swyddogion cyswllt, ac ati. Y syniad sylfaenol oedd nad oedd rhaid i bawb ym mhob tîm wybod sut roedd y timau eraill yn gweithio na phwy oeddent, cyhyd â bod rhywun yn gwybod.
2. Roedd diben cyffredin yn golygu sicrhau bod pawb yn gwybod beth roeddent yn ceisio’i wneud, o’r strategol i’r gweithredol. Roedd hyn yn cynnwys gwneud penderfyniadau llawer mwy tryloyw ac agored i’w cwestiynu nag sy’n arferol yn y lluoedd arfog, fel bod pawb dan sylw yn deall y nodau.
3. Roedd ymwybyddiaeth a rennir hyd yn oed yn fwy rhyfeddol mewn sefyllfa filwrol, gyda chudd-wybodaeth a gwrthdaro. Agorwyd ymarferiad milwrol digon safonol – briffiad Gweithrediadau a Gwybodaeth gorchymyn dyddiol – yn y modd mwyaf anarferol.  Ar un adeg roedd Gweithrediadau a Gwybodaeth dyddiol y Tasglu yn cynnwys 7,000 o gyfranogwyr drwy rwydwaith cyfathrebu diogel. Ie, saith mil. Yn amlwg nid oedd hyn heb ei heriau – yn fwyaf oll diogelu.  Ond roedd manteision sicrhau bod cynifer o bobl yn ymwybodol ac yn gallu ‘cysylltu’r dotiau‘ yn gorbwyso’r problemau.
4. Yn olaf, roedd grymuso gweithredu yn golygu bod y timau ar lawr gwlad yn rhydd i addasu gweithrediadau gan wybod beth oedd y diben cyffredinol a beth oedd y cynlluniau a’r wybodaeth diweddaraf. Roedd hyn yn caniatáu manteisio ar gyfleoedd a allasai gael eu colli fel arall.

Yn amlwg mae heriau i drosglwyddo unrhyw un neu’r cyfan o’r rhain i sefyllfaoedd anfilwrol a rhai heb wrthdaro.  Mae’r agwedd rhannu ymwybyddiaeth yn arbennig yn cynnwys anawsterau o ran cost, diogelu data, preifatrwydd ac ati.  Ond mae pob un o’r pedair egwyddor hyn yn sicr yn rhoi digon i ni gnoi cil arno.